Северный Кавказ. Модернизационный вызов - Н. Миронова, Хабиб Магомедов, Наталия Зубаревич (2014)

Один подход – это внедрение на территории каждой из республик унифицированной модели реорганизации системы местного самоуправления. В этом случае для Кабардино-Балкарии, в соответствии с федеральным законодательством и решениями Конституционного Суда Российской Федерации, возможен единственный вариант – включение межселенных территорий в состав тех поселений, с которыми они граничат. Тем самым отгонные пастбища в горах окажутся территорией горных, в первую очередь балкарских, поселений. Правда, это не значит, что они должны быть однозначно переданы в муниципальную собственность. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (ст. 11.1 (4)). В условиях, когда приватизация земель данной категории запрещена, они могут быть:

• в региональной собственности;

• в собственности муниципального района;

• в собственности поселения.

Любые другие варианты требуют изменения федерального законодательства.

Ситуация в Дагестане еще более неоднозначна. В принципе можно рассматривать три возможных варианта упорядочивания муниципальной организации в республике.

1. Земли отгонного животноводства официально признаются частью горных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе горных районов. Подобный вариант наиболее соответствует сложившимся традициям, однако во многом противоречит тенденциям современного развития соответствующих территорий, а также требует корректировки федерального законодательства.

2. Земли отгонного животноводства признаются частью равнинных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе равнинных районов. Подобный вариант ликвидирует существующую чересполосицу и приводит муниципальную организацию в республике в соответствие с федеральным законодательством. Однако он с высокой степенью вероятности может резко обострить межнациональную напряженность, поскольку поселения, в основном населенные выходцами с гор, станут управляться районными властями, как правило, возглавляемыми представителями равнинных национальностей. В то же время там, где миграция с гор носит наиболее массовый характер, на районную муниципальную власть на равнине еще более активно смогут претендовать представители горных территорий.

3. Земли отгонного животноводства выделяются в отдельные муниципальные районы, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе этих новых районов. Это компромиссное решение, требующее определенных уступок и со стороны горных, и со стороны равнинных районов, а также значительной организационной перестройки работы на данных территориях. В то же время оно, как и предшествующее, согласует ситуацию в республике с требованиями федерального законодательства[122], а также признает де-юре по факту сложившуюся реальность – на кутанах сформировались новые сообщества, не принадлежащие по своим историческим и культурным корням к равнинным общностям, но уже достаточно автономные от социальных структур в горах. С этой точки зрения он представляется наиболее предпочтительным.

Все эти варианты подразумевают частичное изменение категорий земель, относящихся в настоящее время к отгонному животноводству: перевод их части в земли поселений, выделение жителям поселений полевых наделов и т. п. Однако масштабы данного изменения также должны быть определены в рамках подготовки земельной реформы.